云南省卫健委

云南省卫生计生委对政协云南省第十二届第一次会议第120100311号提案的答复

发布时间：2018-09-18 10:07 浏览次数：次

洪云龙委员：

您提出的《关于加强基层医疗卫生机构建设的建议》（第120100311号）已交我委办理，现答复如下：

近年来，我省高度重视基层卫生工作，始终把加强基层卫生工作作为推进社会主义新农村建设进程的重要内容，切实加大投入力度，加强基层卫生服务体系建设，全省基层卫生事业得到了较快发展。基层卫生服务体系网底建设得到了进一步健全，全省包括乡镇卫生院和村卫生室在内的基层医疗卫生机构基础设施建设得到了切实改善，设备装备配置得到了进一步加强，服务能力和服务水平不断提升。

一、关于基层医疗卫生机构编制的情况

乡镇卫生院作为基层医疗卫生机构，在医疗卫生服务网络体系中发挥着重要作用。2011年，原省卫生厅积极协调，会同省委编办、省财政厅等部门印发了《云南省乡镇卫生院机构编制标准实施办法的通知》（云编办〔2011〕192号），明确了乡镇卫生院机构编制标准。2012年起，全省各地按照乡镇卫生院机构编制标准相继按照服务人口不同程度落实了乡镇卫生院机构编制，部分县（市、区）还结合当地实际情况在落实编制标准的基础上适当增加了编制。截至2017年，据省委编办和省卫生计生委摸底统计，全省乡镇卫生院仍然空编5000多名，平均每个县（市、区）空编约39名。按照部门职能职责，我委就委员提出的提案建议专题向中共云南省委机构编制办公室及省人力资源和社会保障厅进行了意见征询，从征询意见答复情况看，当前，乡镇卫生院在人员编制方面存在的主要问题是“有编无人”和编制管理没有充分发挥效益。为盘活编制存量，充分挖掘资源，发挥现有编制效益，省委编办于2015年制定了省以下编制总量管理意见，提出了“3个办法、6个制度”，其中，在“系统编制统筹管理制度”中明确了，教育、卫生等行业主管部门对本系统编制资源的合理布局负责，负责申报本系统年度编制使用计划，提出系统内事业单位之间的编制调剂分配建议。委员提出的“以县为单位，实行乡编县管，统筹使用”的建议，对于合理配置和有效利用乡镇卫生院编制和卫生人力资源具有重要的实施借鉴意义。同时，委员提出的建议和理念，与2018年国家制定下发的《国务院办公厅关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》（国办发〔2018〕3号）中有关对经住院医师规范化培训合格到农村基层执业的全科医生，可实行“县管乡用”的规定要求具有相似之处。我省配套的实施方案出台后，将对加强基层医疗卫生机构服务体系建设，缓解乡镇卫生院“有编无人”矛盾，合理布局基层卫生人力资源等起到重要作用。

关于村卫生室乡村医生编制问题，按照部门职能职责，我委专题向中共云南省委机构编制办公室进行了意见征询，从征询意见答复情况和当前国家的法律法规以及机构编制管理的有关规定看，目前将村卫生室乡村医生纳入在职在编人员管理的难度很大。一是政府职能转变要求创新公共服务提供方式。党的十八大做出了加快推进政府职能转变的决定，中央和省委、省政府关于政府职能转变和机构改革的指导意见都明确规定，对可由市场提供、社会承担的公共服务，逐步通过政府购买服务或由政府设立公益岗的方式完成。2014年国家卫生计生委、国家发展改革委、教育部、财政部和国家中医药管理局5部委联合印发的《村卫生室管理办法（试行）》中已作出规定，村卫生室提供的基本公共卫生服务采取政府购买服务方式拨付。二是村医不符合核编范围。机构编制部门负责核定和管理国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关，以及事业单位的人员编制，纳入编制管理的必须是经过公开招聘、录用的人员。编制部门认为按照国家《中华人民共和国村民委员会组织法》、《村卫生室管理办法（试行）》和我省《云南省农村医疗卫生条例》的有关规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，村卫生室属于村委会管理范畴，不符合编制范围。三是空编减编要求越来越严。党的十八大以来，中央明确要求各省行政编制总额不得突破中央核定数，事业编制总额以2012年底数为基数实行总量控制。省委十届二次全会决定明确提出，严格控制机构编制，切实加强审核管理，确保财政供养人员只减不增。有关部门认为，如果将我省全省村医纳入事业编制，全省将净增加4万多名事业编制，既不符合中央和省关于编制的规定，同时也将极大增加全省各级财政负担。因此，目前村卫生室乡村医生暂不能纳入在职在编人员管理，各地可以在推进开展乡村卫生服务一体化管理的基础上，探索开展村卫生室乡村医生“乡管村用”。

下一步，我省将积极推进落实开展基层医疗卫生机构乡镇卫生院人员“县管乡用”和村卫生室乡村医生“乡管村用”试点工作，继续关注和跟踪全省各地的开展实施情况，结合职能职责抓好各项任务的贯彻落实，不断加强我省基层医疗卫生机构建设。

二、关于实行聘用制和绩效分配制的情况

近年来，我省按照“保基本、强基层、建机制”的总体要求和维护公益性、调动积极性、保障可持续性的目标，加大协调沟通力度，在进一步落实财政对基层医疗卫生机构的各项补偿政策，健全稳定长效的财政投入机制的基础上，开展了基层医疗卫生机构综合改革，深化人事分配制度改革。尤其是新一轮深化医药卫生体制改革以来，我省大力推进基层医疗卫生机构综合改革，强化基层医疗卫生机构法人主体地位，落实用人自主权，推进聘用制度、岗位管理制度和竞争性用人制度。开展实行了乡镇卫生院全员聘用制，促进卫生技术人员和管理人员的合理流动，部分地区还积极探索开展了有职称资格（含执业医师、执业助理医师、乡村全科执业助理医师）的村医，可与卫生院的人员竞聘上岗，在解决村医向上流动出口问题的同时，解决这部分人员待遇。积极推行“二次绩效分配”政策，创新考核制度，在平稳实施绩效工资的基础上，探索有效激励的办法和方式，充分调动基层医务人员的积极性。继续巩固完善基层运行新机制，健全多渠道补偿机制，积极推进政府购买基本公共卫生服务，确保相关资金及时足额到位。深化人事制度改革，积极推行聘用和岗位管理制度，建立目标责任制，调动管理者积极性，健全落实激励约束机制，认真指导各地合理核定绩效工资总量，完善建立激励性收入分配制度。继续推进落实我省出台的《云南省卫生和计划生育委员会云南省财政厅云南省人力资源和社会保障厅关于进一步完善基层医疗卫生机构绩效分配机制的意见》（云卫基层发〔2015〕9号）要求，在认真执行国家有关政策规定的同时，对基层医疗卫生机构的政策性绩效工资和奖励性绩效工资打破现有分配比例，提高奖励性绩效工资的比例，充分发挥绩效工资的激励和导向作用，调动医务人员的积极性。引导基层医疗卫生机构改变服务理念、改善服务环境和服务态度，优化服务流程，强化主动服务，与覆盖服务人群建立稳定的契约式服务关系。着力体现基层医务人员技术劳务价值，合理确定基层医务人员收入水平，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得，重点向临床和公共卫生一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给基层医务人员设定创收指标，明确规定医务人员个人薪酬不得与药品、耗材、医学检查等业务收入挂钩。我省还出台了政策对长期在基层工作的卫生技术人员在职称晋升、政策待遇、进修培训等方面给予适当倾斜，吸引和留住基层医疗卫生人才。

三、关于村卫生室乡村医生养老保障的情况

为妥善解决广大城乡居民养老保障，按照国家统一部署，我省于2009年和2011年分别启动了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度工作。2014年，根据国家文件精神和要求，我省将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。依据《中华人民共和国社会保险法》，社会各群体的基本养老保障都在这两个基本制度内解决。《云南省城乡居民基本养老保险实施办法》规定：年满16周岁（不含在校学生）、非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的、具有云南省户籍的城乡居民，可以在户籍地县市区参加城乡居民养老保险。《关于进一步做好企业职工基本养老保险工作有关问题的通知》（云人社发〔2016〕15号）规定：年满16周岁以上（不含全日制在校学生）至法定退休年龄、在云南省境内从事个体工商户、自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，经本人自愿申请，可持户籍资料在户籍所在地或凭云南省《居住证》在居住地以灵活就业人员身份参加企业职工养老保险。

按照部门职能职责，我委专题向省人力资源和社会保障厅进行了意见征询，从征询意见答复的情况和当前的有关政策规定看，目前，按照有关规定，我省村卫生室的乡村医生根据自身条件、缴费能力及意愿，既可以选择参加城乡居民养老保险，也可以选择参加职工养老保险。如果与单位签订有劳动合同的乡村医生，可按照国家和省的政策规定以在职职工身份参加职工养老保险。如果离岗或未与单位签订劳动关系、未达到法定退休年龄的乡村医生，可以选择以灵活就业人员身份参加职工养老保险。如果超过法定退休年龄的乡村医生，因无国家政策依据，暂不能一次性纳入职工养老保险，只能选择参加城乡居民养老保险。

2015年国家制定下发了《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（国办发〔2015〕13号），明确要建立健全乡村医生养老和退出政策，要求“完善乡村医生养老政策，各地要支持和引导符合条件的乡村医生按规定参加职工基本养老保险。不属于职工基本养老保险覆盖范围的乡村医生，可在户籍地参加城乡居民基本养老保险。对年满60周岁的乡村医生，各地要结合实际，采取补助等多种形式进一步提高乡村医生养老待遇”。为贯彻落实国家有关精神，云南省人民政府办公厅于2015年7月27日印发了《云南省人民政府办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（云政办发〔2015〕54号），意见要求，各地要结合实际，建立乡村医生退出机制。原则上年满60周岁的乡村医生不再在村卫生室执业，如情况特殊可延长工作年限，村卫生室可以返聘乡村医生继续执业。各地要切实保障退岗乡村医生的生活待遇。乡村医生按年龄政策规定办理了退出手续并参加了养老保险的按规定领取养老保险金。对在意见实施前已离岗的乡村医生，由各地安排专项资金对其发放离岗生活补助，具体补助办法由各州、市人民政府制定。各地要切实解决在岗乡村医生的养老保障问题，支持和引导符合条件的乡村医生按规定参加职工基本养老保险。不属于职工养老保险覆盖范围的乡村医生，要积极引导其参加城乡居民基本养老保险。

此外，根据中央和我省全面深化财税体制改革精神和《云南省改革和完善省对下转移支付制度实施方案》有关规定，按照政府间财力与事权的划分，广大在岗和离岗乡村医生待遇落实工作属于地方事权，由地方政府做好实施兑现工作，省级财政主要通过加大对下转移支付力度，帮助财政困难地区实现有关职责。因此，对在岗乡村医生养老保障和离岗乡村医生发放生活补助由当地地方政府统筹推进。

目前，全省各州、市人民政府已经制定出台政策文件或正在积极制定出台具体实施方案和细则，解决在岗乡村医生养老保障和离岗乡村医生离岗生活补助问题。为贯彻落实好国家和我省关于进一步加强乡村医生队伍建设的有关政策文件精神，推进乡村医生队伍建设，妥善解决各地离岗乡村医生离岗生活补助问题，省卫生计生委已向省政府上报了进行专项督查的请示，请求由省政府督查室对各地人民政府贯彻落实《云南省人民政府办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（云政办发〔2015〕54号）的情况以及制定出台具体实施细则解决在岗乡村医生养老保障和离岗乡村医生离岗生活补助的情况进行专项督查，督促各州、市人民政府认真贯彻落实好国家和省政府有关政策文件。同时，已将该项内容纳入了年度省政府对各州市人民政府年度责任目标的考核内容。在一段时期内，全省各州、市人民政府将会先后制定出台政策文件，妥善解决在岗乡村医生养老保障和离岗乡村医生的离岗生活补助问题。

四、关于加强乡镇卫生院和村卫生室人才培养培训的情况

近年来我省实施科教兴医战略，优化基层医疗卫生队伍结构，加大了对乡镇卫生院和村卫生室医务人员培训力度，以各种形式培养培训基层卫生人才。我省相继出台了一系列鼓励政策，吸引医学院校毕业生及城市医务人员到乡镇卫生院工作，通过实施乡镇卫生院招聘执业医师和开展全科医师特设岗位试点工作，解决了部分乡镇卫生院缺乏执业医师的问题，优化了基层卫生队伍结构，先后招聘了130名执业医师和460名特设岗位全科医师到乡镇卫生院工作。持续实施“万名医师支援农村卫生工程”，全省每年下派480名三级医院医务人员到县医院服务，每年下派1314名二级以上医疗卫生机构医务人员到73个重点扶持县的438个乡镇卫生院对口支援服务一年，基层乡镇卫生院专科能力建设得到加强。同时，还先后开展实施了在职学历教育、中西部地区订单定向免费培养医学生、乡镇卫生院卫技人员专科培训、全科医师转岗培训等教育培训项目。组织实施了以村卫生室乡村医生为对象的在职函授继续医学教育，充分利用现有教育与卫生资源，开展了形式多样的村卫生室卫生技术人员培训。在开展学历教育、提升乡村医生队伍学历水平方面，我省制定实施了《云南省乡村医生教育培训规划》，联合省教育厅在全省开展了农村卫生人员在职学历教育工作。我省从2007年起，按照统一规划，分步实施的原则开展了乡村医生在岗培训工作，培训内容包括基本公共卫生服务和临床内、外、妇、儿、中医科的基本技能和农村适宜技术，每年为每个村卫生室短期培训1名在岗卫生技术人员。在开展乡村两级农村卫生人员培训项目，推动落实基本公共卫生服务逐步均等化等深化医药卫生体制改革相关政策措施方面，从2010年起，我省按照国家有关培训大纲要求，每年为每个村卫生室短期培训1名卫生人员。在开展乡村医生师资培训和乡村医生规范化培训方面，省级财政安排资金支持，委托昆明医科大学分期分批为全省16个州市和129个县（市、区）培养乡村医生培训师资力量，再由参加培训后的师资回到各县（市、区）开展乡村医生规范化培训，共为全省各州市和各县（市、区）各培养了5名乡村医生培训师资，共培训725名师资，实现对全省的乡村医生进行规范化培训。在开展乡村医生人才队伍储备方面，联合省教育厅印发了《关于卫生类中等职业学校开设农村医学专业有关问题的通知》，在全省9所卫生类中等职业学校为村卫生室和边远贫困地区乡镇卫生院每年定向培养1800名农村医学专业人员。2016年起，国家将我省列为全国乡村全科执业助理医师资格考试试点省，全省各地及时组织村卫生室乡村医生参加应试培训，逐步建立了农村基层适宜人才遴选新机制。为下一步按照国家要求开展分级诊疗和推进以全科医生为主的家庭医生签约服务工作打下了坚实基础，基层卫生技术人才队伍建设得到了进一步加强和提升。