民进云南省委：
您提出的《关于补强基层、注重引导，有效控制医疗转诊的提案》（第120100147号）已交我委主办，省人力资源和社会保障厅、省新闻出版会同办理，现答复如下：
近年来，我省高度重视基层医疗卫生工作，始终把加强基层医疗卫生工作作为推进社会主义新农村建设进程的重要内容，切实加大投入力度，加强基层医疗卫生服务体系建设，全省基层医疗卫生事业得到了较快发展。基层医疗卫生服务体系网底建设和体制机制建设得到了进一步健全，服务能力和服务水平不断提升。
一、在加强基层卫生服务体系和基层卫生人才队伍建设方面的情况
一是持续加强基层医疗卫生服务体系建设，推进基层医疗机构标准化建设。“十二五”期间，我省将健全基层医疗卫生服务体系作为深化医改的重中之重，持续加大建设投入力度，着力提升基层服务能力。中央和省先后共投入资金近50亿元，实施了县、乡、村医疗卫生机构建设项目5000多个。2010-2012年启动了671个乡镇卫生院建设，总建设规模达51.74万平方米；2013年按照乡镇卫生院标准化建设中央补助100万元/个，省财政配套补助8.5万元/个；村卫生室标准化建设中央补助5万元/个，省财政配套补助5万元/个的标准，省级财政共投入资金7500万元，实施了290个乡镇卫生院和1000个村卫生室标准化建设项目，并启动建设完成了乡镇卫生院职工周转住房1100套。2009年-2013年，全省共安排10684万元专项资金，用于682个乡镇卫生院购置设备经费，为乡镇卫生院添置急需的设备、设施，切实改善了服务条件。2010年安排财政专项经费6540万元，为全省436个中心乡镇卫生院按照每个中心乡镇卫生院15万元的标准配备了救护车。2014年省财政安排2600万元专项资金，实施基层医疗卫生机构能力提升建设项目，为265所乡、村医疗卫生机构装备基本医疗设备。2016年和2017年我省连续两年将实施100个乡镇卫生院服务能力提升列入了省政府惠民实事，2016年省卫生计生委制定下发了《云南省乡镇卫生院能力提升建设指南（试行）》，指导各地在实施省政府惠民实事开展乡镇卫生院服务能力提升中，认真对照指南要求，从规范标识标牌、规范科室诊疗流程、规范临床及医技科室标准化建设、完善诊疗制度建设、强化重点科室建设和合理配置设施设备等方面入手，提升乡镇卫生院服务能力和管理水平，打造环境优美、服务优质和流程优化的乡镇卫生院。目前，我省乡镇卫生院基础建设标准化建设达标率已达到了95%以上。
二是扩编增量，充实基层卫生队伍。“十二五”期间，针对包括乡镇卫生院在内的基层医疗卫生机构人员长期不足的问题，在明确机构功能定位和主要职责的基础上，我省出台了乡镇卫生院和村卫生室人员配置标准，按农业人口数1‰左右比例核定乡镇卫生院事业编制、村卫生室按每千人一名村医的原则总量控制，规定乡镇卫生院事业编制不低于10名，专业技术人员编制不得低于编制总额的90%。全省基层医疗卫生机构编制全部落实到位，共核定事业编制43195名，比标准执行前增加事业编制11272名。全省乡镇卫生院在编在职人员30093人，比“十一五”期末的24029人增加6064人，增长25.24%，其中，卫生技术人员26341人，比“十一五”期末的20801人增加5540人，增长26.63％；全省13351个村卫生室有村医37390人，比“十一五”期末增加4149人，村均达2.8人，实现了乡村全覆盖，基层卫生人员队伍得到了进一步充实。
三是实施科教兴医战略，优化基层卫生队伍结构，以各种形式培养基层卫生人才。“十二五”期间，我省相继出台了一系列鼓励政策，吸引医学院校毕业生及城市医务人员到乡镇卫生院工作，通过实施乡镇卫生院招聘执业医师和开展全科医师特设岗位试点工作，解决了部分乡镇卫生院缺乏执业医师的问题，优化了基层卫生队伍结构，2009-2011年招聘了130名执业医师，2014年招聘了460名特设岗位全科医师到乡镇卫生院工作；持续实施“万名医师支援农村卫生工程”，全省每年下派480名三级医院医务人员到县医院服务，每年下派1314名二级以上医疗卫生机构医务人员到73个重点扶持县的438个乡镇卫生院对口支援服务一年，基层乡镇卫生院专科能力建设得到加强。同时，还先后开展实施了在职学历教育、中西部地区订单定向免费培养医学生、乡镇卫生院卫技人员专科培训、全科医师转岗培训等教育培训项目。截至2016年底，全省共对3597名基层卫生技术人员进行了全科医生转岗培训，最终考核合格并通过2975人，为下一步按照国家要求开展分级诊疗和推进以全科医生为主的家庭医生签约服务工作打下了坚实基础，基层卫生技术人才队伍建设得到了进一步加强和提升。
四是开展实施了基层中医药服务能力提升工程。根据国家要求启动实施开展了全省基层中医药服务能力提升工程，制定印发了提升工程实施意见和方案，召开了全省启动会议和全省农村中医药现场工作会议。建立了全省基层中医药服务能力提升目标责任考核机制，将提升工程主要任务指标细化分解并纳入各年度政府工作目标、卫生和医改工作目标，层层督促检查、层层推动落实。积极争取国家和省财政资金支持开展提升工程项目建设，重点加强基层医疗卫生机构中医科中药房建设、设备配置、人员培训、适宜技术推广以及中医基本条件建设、中医特色专科建设和信息化建设等。各地也多方争取支持，投入专项资金，启动实施了一批项目，有力地推动了全省基层中医药服务能力建设。
全省93.9% 的乡镇卫生院和71.3%的村卫生室能够提供国家提升工程要求的中医药服务，超过了国家提升工程所提出的90%和65%的目标任务。乡镇卫生院中医科、中药房建设得到加强，乡镇卫生院和村卫生室配备了常规实用的中医药设备。争取中央和省级财政资金支持免费培养了710名农村订单定向中医学生，建设了12个基层名老中医药专家传承工作室，培训了 734名县级基层中医临床技术骨干，630余名基层中医人员参加了全科岗位、转岗培训，对全省1.2万余名乡村医生实施了中医药基本知识与及技能培训，基层医疗卫生机构中医类别医师占比达到22.04%。目前，全省94.1 %的乡镇卫生院能够提供 6项以上中医药适宜技术， 71.9%的村卫生室则能够提供4项以上中医药适宜技术。基层中医药特色优势建设凸显，中医药服务成为了基层医疗机构的一大亮点。
五是进一步完善乡镇卫生院分配激励机制，提高卫生人员待遇。在乡镇卫生院全面推行了乡镇卫生院政策性绩效工资改革，全省乡镇卫生院人均工资水平由绩效工资兑现前的每年24923.56元增加至30558.63元，增幅22.6%。完善建立激励性收入分配制度，对基层医疗卫生机构的政策性绩效工资，打破现有分配比例，积极协调各相关部门，2015年省卫生计生委与省财政厅、省人力资源和社会保障厅联合制定印发了《关于进一步完善基层医疗卫生机构绩效分配机制的意见》（云卫基层发〔2015〕9号），将基层医疗卫生机构在核定收支结余中提取职工福利性基金和奖励性基金的比例提升至不低于40%，其中，奖励性基金的比例提升至30-50%。坚持多劳多得、优绩优酬，拉开收入差距，重点向基层医疗卫生机构的关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的人员倾斜。基层医疗卫生机构在收支结余中可以提取奖励基金和职工福利基金，原则上奖励基金提取比例为40%左右，职工福利基金提取比例为10%左右，具体提取标准由各县（市、区）确定。奖励基金根据医疗卫生人员年度考核结果分配，体现多劳多得、优绩优酬。奖励基金纳入绩效工资总量管理，可作为奖励性绩效工资的增量进行管理，奖励性绩效总量由各县（市、区）实行动态调整。职工福利基金主要用于职工食堂、活动场所等职工集体福利设施的建设、维修、运行，以及职工集体福利待遇等。提取奖励基金和职工福利基金后的收支结余剩余部分转入事业基金，用于弥补亏损、业务用房建设及修缮、设备更新等发展性支出。有效地调动了乡镇卫生院职工的积极性，打破了乡镇卫生院吃“大锅饭”的情形，乡镇卫生院的服务数量和质量明显提升，社会满意度不断提高，取得了良好的社会效益和经济效益。
六是在全省范围内开展了创建“群众满意的乡镇卫生院”活动。为贯彻落实深化医药卫生体制改革精神，深入践行党的群众路线，全面推进“三好一满意”活动在乡镇卫生院扎实开展，加强乡镇卫生院内涵建设，提高服务能力，2014年国家制定下发了《国家卫生计生委关于开展“建设群众满意的乡镇卫生院”活动的指导意见》，我省根据国家卫生计生委下发的指导意见，每年制定印发《云南省卫生和计划生育委员会关于开展“建设群众满意的乡镇卫生院”活动的实施意见》和《云南省卫生和计划生育委员会关于做好 “建设群众满意的乡镇卫生院”活动的通知》，在全省范围内全面开展了“建设群众满意的乡镇卫生院”活动。为确保活动能够取得实效，我省制定的《实施意见》中主要从两个部分明确了活动的主要内容及要求，一方面是切实提高乡镇卫生院的服务能力，分别从加强基础设施建设、加强人才队伍建设、强化医疗质量和安全、规范公共卫生服务、完善运行新机制、规范内部管理等6方面提出了明确的要求；第二方面是密切乡镇卫生院和群众的联系，分别从积极转变服务模式、切实加强医患沟通、加强医德医风建设、探索实施基层首诊制度、实行乡村卫生服务一体化管理等5方面提出了明确了要求。
我省还根据国家要求，制定了《云南省“群众满意的乡镇卫生院”评价参考指标（试行）》、《“建设群众满意的乡镇卫生院”活动群众满意度调查表》，并对各地遴选上报的“群众满意的乡镇卫生院”进行层层把关审核和实地督导，并经过公示后上报国家卫生计生委参加全国“群众满意的乡镇卫生院”遴选。同时，为进一步做好活动宣传工作，根据国家卫生计生委有关要求，我省制定下发了《关于报送“建设群众满意的乡镇卫生院”活动有关信息的通知》，由各州、市认真组织并及时报送活动有关信息，主要内容包括州市、县级开展活动的情况；州市、县级在开展活动中的好经验、好做法；主流媒体对开展活动情况的报道；乡镇卫生院在提高医疗卫生服务、规范内部管理、完善运行新机制、改善医德医风等方面的典型经验和做法等。2014-2015年度我省有70个乡镇卫生院经国家评选后获得国家“群众满意的乡镇卫生院”称号，2015-2016年度我省又有129个乡镇卫生院经国家评选后获得国家“群众满意的乡镇卫生院”称号，2016-2076年度我省又有205个乡镇卫生院经国家评选后获得国家“群众满意的乡镇卫生院”称号。。
七是成立了云南省卫生计生委“补短板、强基层”提升基层医疗卫生机构能力建设协调工作领导小组。按照习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出的以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享的三十八字卫生工作方针要求，为进一步提高我省基层卫生服务能力和服务水平，切实加快推进全省基层卫生服务体系建设步伐，按照中央提出的“保基本、强基层、建机制”的总体工作思路，2017年2月省卫生计生委经研究决定，成立了“补短板、强基层”提升基层医疗卫生机构能力建设协调工作领导小组。协调工作领导小组由省卫生计生委委领导和相关处（室、局）负责人组成，负责全省“补短板、强基层”提升基层医疗卫生机构能力建设的全面工作；对提升基层医疗卫生机构能力建设工作的组织协调、计划安排、实施推进、管理监督等各项事宜进行研究审定；明确提升基层医疗卫生机构能力建设工作各相关处（室、局）职责任务；研究解决推进执行过程中的各项具体事宜；负责全程指导并管理监督全省基层医疗卫生机构能力建设工作推进实施情况；每年召开不少于2次的协调工作领导小组会议，听取推进情况及意见建议，研究审定各项工作相关事宜。
二、在加强村卫生室和乡村医生队伍建设方面的情况
一是统筹安排合理布局，科学化配置乡村医生。按照国家的要求，我省在统筹考虑、整合资源的基础上，遵循“因地制宜、方便群众、合理配置、便于管理”的原则，综合考虑服务人口、服务半径、交通条件、卫生资源等因素，合理确定村卫生室的布局。每个行政村至少设置1个由政府举办的村卫生室，并结合区域卫生规划在人口分散，交通不便，偏僻的山区由乡镇卫生院或村卫生室增设医疗点，增设的医疗点纳入乡村一体化管理，由所在乡镇卫生院和县级卫生行政部门统一管理。村卫生室原则上乡村医生按所辖农业人口的1‰配备，其中至少要有1名女村医、1名中医或能中西医结合乡村医生，服务人口较少的村卫生室按2名配备。
二是明确功能定位，规范工作职责。村卫生室是农村三级防保网的网底，是建立农村居民基本卫生保健制度的基础，我省按照国家的要求，对基层医疗卫生服务机构的功能定位和乡村医生的主要工作职责在政策上进行了的明确，规定了乡村医生的主要工作职责是向农村居民提供基本公共卫生服务及一般疾病的基本医疗服务。村卫生室的基本功能和职责是以保障农村居民健康为目标，承担辖区内农村居民的疾病预防与控制、妇幼保健、健康教育和常见病、多发病的诊疗工作，做好基本公共卫生服务等各项相关工作，为农村居民提供规范、有效优质、价廉、方便的基本医疗卫生服务。
三是实施服务体系建设，大力改善就医环境。从2003年起，我省连续4年把“建设500个村卫生室”列为为人民群众重点办好的实事；按照每个村卫生室建筑面积不低于60平方米的标准，由省财政对每个村卫生室建设补助3万元，对边疆民族贫困地区无业务用房村卫生室进行建设，2003年至2006年省级共投入6300万元，安排2100个村卫生室建设项目。2007年，省委、省政府决定，由省财政安排19380万元补助资金，再对无业务用房的5841个村卫生室进行建设，基本实现每个行政村都有卫生室的目标。经过多年的努力，我省村卫生室的落后面貌得到了明显改善。2010-2011年，由国家安排新建村卫生室1300个，每个村卫生室投入资金6万元，其中，中央专项资金投入4万元，地方配套2万元。2013年，省财政安排1亿元，改扩建卫生室1000个，每个投入资金10万元，建设标准不低于80平方米。目前，全省村卫生室基础设施标准化建设率达到了95%以上。
同时，我省还不断加强村卫生室的基本医疗设备配置。2009年中央和省级财政投入6600万元，按照每个村卫生室5000元的标准补助全省13200个村卫生室装备设备，配置27种开展基本医疗的主要设备；2010年底，中央财政补助我省5829万元，按照每个村卫生室补助4500元的标准为全省12953个村卫生室配备信息化建设所需的硬件和软件；2010-2011年，省级财政补助1230万元，按照每个村卫生室补助3000元的标准为4100个村卫生室配备中医药基本设备。2012年，省级财政安排了1026万元专项资金实施基层乡村医疗机构设备项目，为全省16个州、市共计安排了102个乡村医疗卫生机构的设备建设项目。2016年，我省为全省9个州市41个县（市、区）的4055个村卫生室配备了健康一体机，村卫生室健康一体机管理软件、数据接口开发和软硬件操作培训及软硬件联接调试同步完成。
四是加强执业管理，开展绩效考核。我省按照国家《乡村医生从业管理条例》有关规定，严格乡村医生的准入，加强执业管理和监督考核工作。依据《乡村医生从业管理条例》及有关规定，定期对经审核合格的乡村医生，予以执业登记注册，发给乡村医生执业证书。要求村卫生室人员必须具有执业资格，取得《中华人民共和国乡村医生执业证书》或国家执业助理医师及以上专业证书，具有法定执业（从业）资格或医学类中专以上学历，在许可的执业范围内开展诊疗活动及基本医疗卫生服务工作。同时，按照《乡村医生考核办法》等规定制订了云南省乡村医生考核管理办法和云南省乡村医生考核评价指标体系，认真开展乡村医生执业考核工作，把考核结果作为乡村医生继续执业的重要依据。2016年底，为进一步规范和做好全省乡村医生执业注册和村卫生室管理工作，掌握我省基层卫生人员队伍情况，加强基层卫生信息化建设与管理，省卫生计生委下发了《云南省卫生计生委关于启用云南省乡村医生执业注册信息管理系统和云南省村卫生室档案信息系统的通知》，要求自2017年1月1日起，在全省范围内全省各级卫生计生行政部门、乡镇卫生院、村卫生室统一启用“云南省乡村医生执业注册信息管理系统”和“云南省村卫生室建档信息系统”。
五是加大人员培训力度，提高服务能力水平。近年来我省加大了对村卫生室乡村医生培训力度，组织实施了以乡村医生为对象的在职函授继续医学教育，充分利用现有教育与卫生资源，开展了形式多样的村卫生室卫生技术人员培训。在开展学历教育、提升乡村医生队伍学历水平方面，我省制定实施了《云南省乡村医生教育培训规划》，联合省教育厅在全省开展了农村卫生人员在职学历教育工作。全省有15118名农村卫生人员参加学习并学成毕业。在开展乡村医生在岗卫生技术培训方面，我省从2007年起，按照统一规划，分步实施的原则开展了乡村医生在岗培训工作。培训内容包括基本公共卫生服务和临床内、外、妇、儿、中医科的基本技能和农村适宜技术，每年为每个村卫生室短期培训1名在岗卫生技术人员。在开展乡村两级农村卫生人员培训项目，推动落实基本公共卫生服务逐步均等化等深化医药卫生体制改革相关政策措施方面，从2010年起，我省按照国家有关培训大纲要求，为每个村卫生室短期培训1名卫生人员。在开展乡村医生师资培训和乡村医生规范化培训方面，2010年省级财政安排资金支持，由原省卫生厅委托昆明医学院分期分批为全省16个州市和129个县（市、区）培养乡村医生培训师资力量，再由参加培训后的师资回到各县（市、区）开展乡村医生规范化培训，共为全省各州市和各县（市、区）各培养了5名乡村医生培训师资，共培训725名师资，实现对全省的乡村医生进行规范化培训。在开展乡村医生人才队伍储备方面，原省卫生厅、省教育厅印发了《关于卫生类中等职业学校开设农村医学专业有关问题的通知》，于2011年秋季开始在全省9所卫生类中等职业学校为村卫生室和边远贫困地区乡镇卫生院每年定向培养1800名农村医学专业人员。2016年国家将我省列为全国乡村全科执业助理医师资格考试试点省，全省各地及时组织村卫生室乡村医生参加应试培训，全省4531名乡村医生报名参加考试，1091名村医通考试，通过率24.08%，逐步建立了农村基层适宜人才遴选新机制。
六是完善运行体制机制，推进乡村卫生一体化管理。2007年以来，在全省推行以乡镇卫生院对村卫生室业务、人员、财务和药品统一管理为核心内容的乡村卫生服务“一体化”管理，并将之列入省政府与州（市）政府签订的卫生工作责任目标。原省卫生厅印发了《关于进一步加强乡村卫生服务管理一体化指导意见的通知》，将村卫生室的运行管理直接纳入乡镇卫生院的管理范畴，逐步推行乡村医生人员聘用制、浮动工资制和养老保险制，规范村卫生室业务管理，做到看病有登记、用药有处方、收费有收据、公共卫生服务有台帐，实现对村卫生室设置、行政、业务、财务、药品、收费、名称等统一管理，有力推进了全省乡村卫生服务一体化管理进程。截至目前，全省95%以上的村卫生室实行了乡村卫生服务“一体化”管理，部分地方还开展了县、乡、村“一体化”管理的探索。
七是采取有力措施，提高村医待遇，稳定村医队伍。多年来，村卫生室乡村医生为保障农村居民健康，为我省的农村经济和社会发展做出了巨大贡献，我省十分重视落实乡村医生待遇的有关工作。2009年医改前，原省卫生厅对当时全省129个县（市、区）13235个村卫生室收入状况进行了调查分析，全省当时共有乡村医生33622人，他们的收入来源由三部分构成：一是药品收入每月每人平均630元，二是医疗服务收入每月每人平均109元，三是州县两级财政补助每月每人平均88元。医改前，我省乡村医生每月每人平均共计收入仅为827元。开展深化医药卫生体制改革以来，我省在稳步提高乡村医生收入，稳定乡村医生队伍方面出台了政策，采取了很多措施，乡村医生的总体收入水平较医改前有了明显提高。第一，明确了各级财政补助标准。省级财政医改后对我省村医每人每月补助200元，2014年提高到了每人每月补助300元。州县级财政同步提高对乡村医生每人每月的补助水平，州县级财政对村医报酬每人每月补助水平贫困地区不低于200元，一般地区不低于150元，发达地区不低于100元。第二，出台了村卫生室实施基本药物制度补助政策。根据各地综合改革推进情况，按照服务人口和服务半径实行“以奖代补”，用于基层医疗卫生服务机构进行综合改革后的支出补助。2011年以来，中央财政每年安排我省村卫生室实施基本药物制度专项补助资金，我省村医获得的中央财政基药补助平均每人每月303元。第三，乡村医生原来从事基本医疗服务的收入仍然作为收入来源之一。把在村卫生室实施一般诊疗费与原新农合门诊总额预付相结合，一般诊疗费9元，其中新农合报销6.5元，村级新农合门诊统筹基金规模应不低于门诊统筹基金规模的50%。第四，自2009年以来，国家全面实施了基本公共卫生服务项目，按照覆盖服务人口数每年每人25元对基本公共卫生服务给予补助。2015年基本公共卫生服务补助提高到了每年每人40元。我省规定，将不低于55%的国家基本公共卫生服务项目任务交由乡村医生承担，政府通过购买公共卫生服务的方式直接补助给乡村医生。按每人22元补助经费，每位乡村医生平均每年为1000名农村居民提供基本公卫服务进行测算，2015年起，每月乡村医生通过从事基本公共卫生服务平均可以获得收入1833元，收入水平大幅提高。目前，全省所有州市、县（市、区）全部落实了乡村医生补助政策，州市、县两级财政补助标准最高的达到了每人每月760元。据省卫生计生委对全省不同经济发展水平地区120个村卫生室乡村医生收入监测数据显示，2015年全省平均每个乡村医生月收入为2629元，较2014年增长了13.42%，2017年全省平均每个乡村医生月收入为3800元，比实施医改前乡村医生每月每人平均收入827元有了显著提高。乡村医生待遇提高队伍保持稳定，确保了基层卫生服务网底不破，农民群众获得基本医疗和基本公共卫生服务的基础得以巩固，卫生服务利用率明显提高。
在改善乡村医生待遇的同时，为进一步稳定乡村医生队伍，促进农村医疗卫生事业发展，保障我省社会经济发展和人民群众健康水平，我省建立了乡村医生表彰奖励制度，以进一步鼓励乡村医生的工作积极性。2005年至2010年，我省每年都开展了“云南省优秀乡村医生”评选表彰活动，在每年的全省卫生工作会议上对优秀乡村医生给予表彰和奖励。2005年至2010年间全省共有42名作出突出贡献的乡村医生接受国家表彰，被授予“全国优秀乡村医生”称号，每人奖励奖金5000元；192名省级优秀乡村医生，授予“云南省优秀乡村医生”称号，每人奖励奖金500元。在国家组织的“寻找最美乡村医生”活动中，“索道医生”邓前堆和“铁脚医生”陈金正成为我省优秀乡村医生代表，受到国务院总理李克强的接见。2016年我省组织筹备成立了云南省医师协会二级分支机构云南省乡村医生分会，每个州市和每个县（市、区）都有乡村医生代表成为乡村医生分会委员。2016年起，省卫生计生委与省教卫科工会联合启动开展百名优秀乡村医生疗休养活动，2016年组织了全省100名优秀乡村医生到省工人疗养院进行疗休养，2017年和2018年继续每年组织了全省200名优秀乡村医生到省工人疗养院进行疗休养活动。
八是完善政策措施，加快乡村医生队伍建设步伐。为认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（国办发〔2015〕13号）精神，2015年7月云南省人民政府办公厅印发了《云南省人民政府办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（云政办发〔2015〕54号）（以下简称《实施意见》）。我省《实施意见》既强调抓好现有国家出台政策的落实，如严格乡村医生准入、切实落实乡村医生多渠道补偿政策，又有新的举措。一是对乡村医生配置标准作了进一步明确。要求边远地区原则上每千服务人口不低于1名的比例配备乡村医生。配备2名以上乡村医生的村卫生室，应有1名女乡村医生，并至少应有1名能西会中的乡村医生。二是细化了乡村医生退出机制。原则上年满60周岁的乡村医生不再在村卫生室执业，如情况特殊可延长工作年限，村卫生室可以返聘乡村医生继续执业。三是强化了业务工作管理和考核。要求在县级卫生计生行政部门的统一组织下，由乡镇卫生院定期对乡村医生开展考核，并将考核结果作为乡村医生执业注册和财政补助的主要依据，有效加强乡村医生执业管理和服务质量监管。四是规范了乡村医生在岗培训。具体细化了乡村医生培训方式和周期，重点实施面向村卫生室农村生源为主的3年制中、高职免费医学生培养，充实乡村医生队伍，提高服务能力。五是保障了乡村医生的合理收入。提高各级政府对村医补助标准。通过政府购买服务的方式，将基本公共卫生服务补助资金在考核的基础上继续重点向乡村医生倾斜。落实一般诊疗费政策，实施好基本药物定额补助。并随着经济社会的发展，动态调整乡村医生各渠道补助标准，逐步提高乡村医生的待遇水平。六是推进村卫生室标准化建设。明确各地要采取政府补助、公建民营等方式，按照“立足长远、保障用地、一次规划、分步实施”的原则，在国家标准的基础上，根据实际情况合理规划，进一步支持村卫生室房屋建设和设备购置。并加快信息化建设，实现以农村居民健康档案和基本诊疗为核心的信息系统覆盖村卫生室。七是鼓励各级政府对村卫生室运行经费给予补助。在实施意见中以政策文件的形式第一次明确提出了鼓励各级政府对村卫生室运行经费给予补助。
我省《实施意见》中还明确要求，各地要结合实际，建立乡村医生退出机制。原则上年满60周岁的乡村医生不再在村卫生室执业，如情况特殊可延长工作年限，村卫生室可以返聘乡村医生继续执业。各地要切实保障退岗乡村医生的生活待遇。乡村医生按年龄政策规定办理了退出手续并参加了养老保险的按规定领取养老保险金。对在本方案实施前已离岗的乡村医生，由各地安排专项资金对其发放离岗生活补助，具体补助办法由各州、市人民政府制定。各地要切实解决在岗乡村医生的养老保障问题，支持和引导符合条件的乡村医生按规定参加职工基本养老保险。不属于职工养老保险覆盖范围的乡村医生，要积极引导其参加城乡居民基本养老保险。《实施意见》的制定出台实施，进一步细化明确完善了相关政策措施，全省乡村医生队伍建设步伐进一步加快。
三、在建立符合基层医疗卫生机构实际情况的薪酬激励机制缓解基层医疗卫生机构人才缺乏方面的情况
近年来，我省出台了一系列政策措施提高基层医疗卫生机构人员薪酬待遇，做到“栓心留人”。
一是出台了乡镇工作岗位补贴政策。自2014年1月1日起，对全省乡镇医疗卫生在编在岗工作人员实施乡镇工作岗位补贴，补贴标准为每人每月500元。二是进一步完善乡镇卫生院分配激励机制，提高卫生人员待遇。在乡镇卫生院全面推行了乡镇卫生院政策性绩效工资改革，全省乡镇卫生院人均工资水平由绩效工资兑现前的每年24923.56元增加至30558.63元，增幅22.6%。三是为进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资管理政策，2015年省人社厅、省财政厅、省卫生计生委出台了进一步完善基层医疗卫生机构绩效分配机制的意见。在原有制度基础上，完善建立激励性收入分配制度，对基层医疗卫生机构的政策性绩效工资，打破现有分配比例，积极协调各相关部门，2015年11月，省卫生计生委与省财政厅、省人力资源和社会保障厅联合制定印发了《关于进一步完善基层医疗卫生机构绩效分配机制的意见》（云卫基层发〔2015〕9号），将基层医疗卫生机构在核定收支结余中提取职工福利性基金和奖励性基金的比例提升至不低于40%，其中，奖励性基金的比例提升至30-50%。坚持多劳多得、优绩优酬，拉开收入差距，重点向基层医疗卫生机构的关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的人员倾斜。基层医疗卫生机构在收支结余中可以提取奖励基金和职工福利基金，原则上奖励基金提取比例为40%左右，职工福利基金提取比例为10%左右，具体提取标准由各县（市、区）确定。奖励基金根据医疗卫生人员年度考核结果分配，体现多劳多得、优绩优酬。奖励基金纳入绩效工资总量管理，可作为奖励性绩效工资的增量进行管理，奖励性绩效总量由各县（市、区）实行动态调整。职工福利基金主要用于职工食堂、活动场所等职工集体福利设施的建设、维修、运行，以及职工集体福利待遇等。提取奖励基金和职工福利基金后的收支结余剩余部分转入事业基金，用于弥补亏损、业务用房建设及修缮、设备更新等发展性支出。有效地调动了乡镇卫生院职工的积极性，打破了乡镇卫生院吃“大锅饭”的情形，乡镇卫生院的服务数量和质量明显提升，社会满意度不断提高，取得了良好的社会效益和经济效益。该项政策的出台，一方面是提高了奖励性绩效工资在基础性绩效工资中的占比，充分发挥绩效工资的激励引导作用；另一方面是允许基层医疗卫生机构在收支结余中按规定提取奖励基金，奖励基金纳入绩效总量管理；第三方面是进一步扩大了基层医疗卫生机构绩效工资分配自主权，分配时打破平均主义，体现多劳多得，优绩优酬。
为妥善解决我省乡镇卫生院医务人员短缺，人才招聘难的问题，2017年，省卫生计生委与省人社厅联合制定出台了《云南省人力资源和社会保障厅 云南省卫生和计划生育委员会关于云南省乡镇卫生院公开招聘工作人员的指导意见》（云人社发〔2017〕51号），采取了加大公开招聘力度，适当降低招聘条件，加大政策倾斜力度，设法留住医疗技术专业人才，加大乡镇卫生院专业技术人才培养，在一定程度上解决基层医疗卫生机构长期面临的人才引进难、培养难、留住难的问题。
四、在推进实施分级诊疗有效控制医疗转诊方面的情况
一是强化分级诊疗政策体系建设。根据《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）文件要求，2016年2月5日省政府印发了《云南省人民政府办公厅关于建立完善分级诊疗制度的实施意见》（云政办发〔2016〕15号），确定了我省推进分级诊疗制度的总体思路、工作目标、基本原则、推进措施和组织保障，明确2017年全面推开分级诊疗工作，到2020年基本形成以“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”为核心的分级诊疗模式。
为有效推进分级诊疗工作，在省级实施意见印发后，我委陆续印发了《云南省卫生计生委办公室关于转发国家卫生计生委办公厅国家中医药管理局办公室做好高血压、糖尿病分级诊疗试点工作文件的通知》、《云南省卫生计生委关于建立完善医疗机构基层首诊、双向转诊工作的通知》《云南省分级诊疗考核评价实施方案》、《关于推进医疗康复和护理事业发展的实施意见》、《云南省人民政府办公厅转发省医改办等部门关于推进家庭医生签约服务实施方案的通知》等文件，确定了以高血压、糖尿病为切入点开展分级诊疗试点工作，并逐步建立规范的“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的医疗服务模式，截止目前，我省省级层面的分级诊疗政策体系已建立。
二是积极争取纳入国家分级诊疗试点。根据《国家卫生计生委办公厅关于推荐分级诊疗试点地市的通知》（国卫办医函〔2016〕239号）、《国家卫生计生委 国家中医药管理局关于推进分级诊疗试点工作的通知》，我委积极组织各州市申报国家分级诊疗试点，昆明、曲靖、玉溪、楚雄、红河、普洱、大理、保山第一批纳入国家分级诊疗试点城市，文山、西双版纳、德宏、丽江、临沧、昭通、迪庆、怒江为第二批国家分级诊疗试点城市。目前，我省16个州市均纳入国家分级诊疗试点州市。
三是以家庭医生签约和医联体建设为主要抓手推动分级诊疗。为做好家庭医生签约服务工作和医联体建设工作，我委印发了《云南省卫生计生委关于成立家庭医生签约服务工作协调领导小组的通知》（云卫基层发〔2017〕4号）、《云南省卫生计生委关于印发云南省家庭医生签约服务双向转诊管理指南（试行）的通知》（云卫基层发〔2017〕7号）、《云南省卫生计生委办公室关于做好农村贫困人口家庭医生签约服务工作的通知》、《云南省卫生计生委 云南省医改领导小组办公室关于做实做好全省2017年家庭医生签约服务工作的通知》（云卫基层发〔2017〕8号）、《云南省卫生计生委办公室关于下发家庭医生签约服务省市有关医院对口转诊联系人名单的通知》等文件，将家庭医生签约服务扩大到所有州市，并纳入省委省政府绩效考核。印发了《云南省关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，通过医疗集团、医疗共同体、专科联盟、远程医疗协作网等模式，分区域、分层次组建多种形式的医联体，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局，推动构建分级诊疗制度。
四是建立上下转诊绿色通道。督促落实二级以上医院的全科医学科或指定科室对接家庭医生转诊服务，配备相应人员负责与基层医疗卫生机构的协同对接，做好家庭医生转诊病人的接待、分诊工作，为转诊患者建立绿色通道；上级医院逐年增加基层医疗卫生机构预约转诊号源和床位，对转诊患者优先接诊、优先检查、优先住院，简化转诊患者的入院手续。提高基本医保政策支撑，对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线、起付标准补差等优惠政策，简化相关结算手续，为签约患者提供方便服务。
五是继续落实基层医疗机构人才培养选拔机制。一方面是继续开展全科医生特设岗位计划试点工作，有效改善我省部分乡镇卫生院无执业医师的状况，确保如期实现基层医疗卫生机构全科医生配备目标。另一方面是全科医生转岗培训工作顺利开展，加快全科医生规范化培养基地建设。第三方面是开展城市医疗卫生机构对口支援基层卫生人才培养工作，同时通过“万名医师支援农村卫生工程”、“专家服务团卫生分团”、“卫生下乡”等平台，建立健全了省级和州市级医疗卫生机构对口帮扶基层卫生人才培养长效机制。第四方面是制定印发了《云南省基层卫生高级职称评审办法》、《云南省卫生技术高级职称评审条件》，对全省卫生技术高级职称实行分层次评审，并将基层卫生高级职称的推荐权限下放到各县（区），评审权限下放到各州（市），有利促进了各州（市）和县（区）在人才评价使用上的自主权，促进了基层卫生人才队伍的稳定和发展。
六是继续完善基层卫生机构分配激励机制。全面推行乡镇卫生院绩效工资改革，会同省财政厅、省人社厅共同制定出台《关于进一步完善基层医疗卫生机构绩效分配机制的意见》，进一步改革基层医疗卫生机构绩效分配制度，规定基层医疗卫生机构在平稳实施绩效工资的基础上，适当提高奖励性绩效工资为30%-50%。允许乡镇卫生院和政府举办的社区卫生服务机构在核定的收支结余中按规定提取职工福利基金、奖励基金，总量实行动态调整，提取的比例不低于40%，稳步提高基层卫生人员的收入水平。
七是加强基层医疗机构与二级以上医院用药衔接。一方面是全省所有政府办基层医疗卫生机构和村卫生室全面实施基本药物制度，优先配备使用基本药物，实行药品零差率销售。各级医院基本药物品种数和销售额占药品总销售额的比例作出明确规定：二级综合不低于50%，三级医疗机构不低于30%（其中三级甲等医院不低于20%），中医院、妇幼保健院、传染病医院、精神病医院及其它专科医院不低于10%。允许基层医疗卫生机构从省药品集中采购平台公布的中标药品中，选择配备使用不得超过基本药物品种数和销售额20%的非基本药物。以保障基层用药，县乡医疗服务一体化管理和双向转诊、分级诊疗的需求。医疗卫生机构确因诊疗需求，在省药品集中采购平台上没有或者在平台已无法采购的药品，可按相关规定备案采购。另一方面是选择省、省会城市以及部分州市公立医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院，覆盖三级、二级医疗机构以及肿瘤医院、妇幼保健院及儿童医院等专科医院建立了17个短缺药品监测试点，对全省范围各级公立医疗卫生机构无企业供应和配送率低的药品信息及药品生产经营企业短缺预警信息。
八是继续推进付费方式改革。推进医保支付方式改革，推行按总额预付、按病种付费、按人头付费、按服务单元付费、按住院床日付费、DRGs付费等复合型支付方式助力分级诊疗。
九是全方位多层次强化分级诊疗政策宣传。利用广播、电视、海报、新媒体等各种渠道和媒体，广泛宣传家庭医生签约服务，在云南广播电视台的“云岭访谈”、“金色热线”、“健康之路”等栏目对居民关心关注的签约服务问题进行宣传和解答。先后举行基本公共卫生服务项目宣传月活动、“5.19 世界家庭医生日”主题宣传活动，通过广场义诊、健康咨询、现场签约等方式，提高居民对政策的知晓率和感受度。
通过以上各项工作的开展实施，我省在补强基层、注重引导，开展分级诊疗有效控制医疗转诊方面取得了一些实效。一是分级诊疗工作全省推开。目前，我省各州市均制定印发了分级诊疗实施意见，结合工作实际制定了完善的分级诊疗工作制度，稳步推进分级诊疗工作，经各州市对照国家印发的《分级诊疗试点工作考核评价指标评分表》进行自评，自评分最高90分，最低75分，工作推进取得一定成效。二是家庭医生签约服务工作全面覆盖。2018年一季度，全省基层医疗卫生服务机构共建立家庭医生团队15305个，全省居民签约46.73%，重点人群签约75.75%，建档立卡贫困人口和计划生育特殊家庭签约基本实现全面覆盖。三是基层医疗机构建设与医联体建设成效明显。截止目前，我省的基层医疗机构建设达标率已达95.07%，二级甲等综合医院等级达标率为100%，二级甲等中医医院等级达标率为60%，每万名城市居民拥有全科医生3.26名，远程医疗服务覆盖率100%，三级公立医院100%参与医联体建设，二级公立医院92.77%参与医联体建设，对口帮扶覆盖率99.55%，城乡基层医疗卫生机构诊疗量占比50.08%，县域内就诊率83%，高血压规范化诊疗和管理率81.27%，糖尿病规范化诊疗和管理率80.66%。 四是基层中医药服务能力提升成效显著。一方面是基层医疗卫生机构中医门诊诊疗人次显著增多。2016年，基层医疗卫生机构中医诊疗人次达12761234 人次，占比12.10%；2018年1-5月，基层医疗卫生机构中医诊疗人次达12658008人次，占比16.29%。另一方面是提供中医药服务的基层医疗卫生机构覆盖面进一步扩大。2016年，全省共有提供中医药服务的基层医疗卫生机构11357个，截止2018年5月全省提供中医药服务的基层医疗卫生机构达12552个。
五、当前存在的一些困难和问题
虽然，近年来我省出台了一系列政策采取了一系列措施加强基层服务能力和水平，建立分级诊疗制度，但正如提案中所反映的，在工作实际推进过程中还面临一些问题，主要包括：
一是基层医疗机构人才缺乏，医疗服务能力弱化。卫生系统人员编制为上世纪80年代核定，人员编制不足，加之待遇低、条件差，长久以来的医务人员流失，新招录人员缺乏，乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗机构执业医师严重缺乏，人才队伍结构不合理，医疗设施设备使用率低、闲置和老化、医疗技术落后，基层医疗机构的服务能力、服务水平已难以获得当地群众得认可和信任。
二是双向转诊难以有效建立。政府对公立医院补偿不足，医保付费方式单一，如果大医院不看常见多发病，或者将病情较轻的病人转至基层就诊，集中诊治疑难危重专科病，就必然导致收入减少，甚至无法维持大医院的正常运行，导致大医院下转病人动力不足。在医保费用报销方式上，如果住院患者中途转到另一所医院，不仅治疗质量下降，还需再交一次入院门坎费，导致患者不愿下转。
三是医保政策难以助推分级诊疗。医保差别化支付分流患者就诊的导向作用不明显，虽然现行医保报销政策希望改变患者首选基层就医导向，但由于医疗服务的特殊性和基层医疗服务能力的单薄，大多数患者并不信任基层医疗机构，加之各级医疗机构医保报销差异较小，大多数患者仍然首诊大医院。
四是信息化管理滞后。目前各级医院信息化发展不平衡，省市级大医院投入大，发展较快，基层医疗机构发展相对滞后，社区卫生服务站及卫生院几乎没有大的投入，信息管理系统简单，运作不正常，没有与省市级医院信息联网。同时省、市大医院与基层卫生院没有建设相对统一的软件管理模块和信息化互通平台，无法实现资源共享，使分级诊疗的推进、管理和监督存在巨大困难和问题。
六、下一步的工作措施
一是进一步加强各部门之间的密切配合，尽快建立符合分级诊疗需求的医疗服务价格和支付政策。进一步探索按不同级别医疗机构功能定位确定医疗服务项目收费标准，对医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构形成有效的激励引导。确立与分级诊疗制度相适应的医保差异化支付政策，鼓励和引导三级医院收治急危重症和疑难复杂疾病患者，促进患者有序流动。二是以县级医院服务能力建设、省级临床重点专科建设、健康扶贫等项目建设为支撑，继续提升基层医疗机构服务能力和水平。三是继续以家庭医生签约服务和医联体建设推动分级诊疗工作的开展。改革全科医生执业方式和服务模式，持续推进家庭医生签约服务，通过组建医疗联合体、对口支援、医师区域注册等方式，推动分级诊疗工作的开展。四是探索建立符合我省实际的分级诊疗工作机制。以“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”为主线，探索并完善分级诊疗模式，实现二级、三级医院之间的顺畅转诊。五是按照《中共云南省委云南省人民政府关于进一步加快卫生与健康事业改革发展的决定》（云发〔2016〕38号）精神和要求，遵循“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”的新时期卫生与健康工作方针，以“补短板、强基层”为重点，进一步加大投入力度，强化部门协调，多措并举、形成合力、狠抓落实，切实加快推进全省基层卫生服务体系建设步伐，努力提升包括乡镇卫生院和村卫生室在内的全省基层医疗卫生机构服务能力。六是在工作推进开展过程中，各部门共同凝心聚力，推动全省医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，把更多财力、物力投向基层，把更多人才、技术引向基层，努力使基层医疗卫生机构成为群众就医的首诊之地，解决基层“接得住”的问题。七是继续加大对我省基层医疗卫生机构的投入倾斜力度，继续支持开展我省基层医疗卫生机构服务体系和能力建设，按照工作实际需求，进一步加强村卫生室和乡镇卫生院基础设施建设、设备装备建设和信息化建设，加强基层卫生队伍综合建设和卫生技术人员培养培训储备工作，切实提升基层医疗卫生机构服务能力，满足人民群众日益增长的医疗卫生和健康需求。八是不断提高改善乡村两级基层医疗卫生机构医务人员待遇水平，制定政策措施吸引优秀人才到基层医疗卫生机构为基层群众健康保障服务，缓解我省基层卫生人才匮乏和队伍不稳定的问题，为基层医务人员搭建留得住、有保障、能发展的舞台。
随着国家和我省深化医药卫生体制改革工作的不断推进，各项配套政策措施将会相继出台，通过各项保障配套性政策和措施，全省基层医疗卫生机构服务体系建设和分级诊疗制度建设方面将得到进一步的改善和提升。为此，我委将一如既往地继续努力，积极协调，与各有关部门通力合作，积极认真配合做好各项有关工作。
感谢您对我省卫生计生工作的关心，以上答复如有不妥之处，请批评指正。
